Jak profesjonalnie przygotować strategię rozwoju gminy?

Strategia to nic innego jak plan określający co, w jaki sposób i za pomocą czego dana organizacja ma osiągnąć w najbliższym czasie. W kontekście jednostek samorządu terytorialnego jednym z tego typu dokumentów jest strategia rozwoju. Dla samorządu stanowi ona podstawowe narzędzie zarządzania strategicznego. Czy każda gmina musi opracować własną strategię rozwoju? W jaki sposób stworzyć tego typu dokument? Poniżej prezentujemy najważniejsze informacje i wskazówki dla autorów.

Strategia rozwoju – obowiązkowa czy nie?

Przez wiele lat samorządy tworzyły strategie rozwoju „po swojemu”. Od 2020 roku wprowadzonych zostało kilka zmian legislacyjnych, które umocowały ten dokument w przepisach prawnych. Przede wszystkim określone zostały elementy, które mają się znaleźć w każdej gminnej strategii rozwoju gminy. Podtrzymano również fakultatywny charakter dokumentu – nie jest on zatem obowiązkowy, ale jeśli samorząd zdecyduje się na jego opracowanie, musi tego dokonać w oparciu o przepisy prawne.

Strategie rozwoju w liczbach

Pomimo braku obowiązku opracowania strategii rozwoju dokument ten posiada zdecydowana większość samorządów. Według danych za sierpień 2020 roku spośród wszystkich JST ponad 80% samorządów w Polsce posiadało aktualną strategię rozwoju. Większość dokumentów (35%) obowiązywało przez 7 lat, do 2020 roku, czyli zgodnie z unijną perspektywą budżetową. Oznacza to, że te samorządy w celu zachowania ciągłości powinny już dysponować nową strategią. Analizując badania w zakresie prac nad kolejnym dokumentem wynika jednak, że spora grupa JST, których dokumenty kończą się na 2020 roku, nie rozpoczęła jeszcze prac nad nową strategią (22%) lub dopiero je zaczyna (36%). Pozostałe, czyli blisko 40% prowadzi w tym zakresie zaawansowane prace. Pozostałe samorządy, czyli niemal połowa JST posiada strategie w zupełnie innej perspektywie czasowej. Najwięcej z nich (14%) obejmuje dokumenty aktualne do 2022 oraz 2025 roku (12%). Najdłuższy odnotowany cykl strategiczny sięga 2030 roku i dotyczy 4% JST. Analizując posiadanie strategii rozwoju w poszczególnych rodzajach JST widać, że decydują się na nią zarówno większe, jak i mniejsze samorządy:

• Największy odsetek dotyczy jednak miast na prawach powiatu, gdzie dokument ten posiada aż 97% urzędów. Blisko połowa z nich dotyczy perspektywy do 2020 roku, a co trzecia do 2021 roku.
• Ponadto analizując 10 największych ośrodków miejskich – aż w 8 z nich strategia rozwoju sięga do 2030 roku (jedynie w Łodzi obejmuje działania do 2020 roku, w Szczecinie zaś do 2025 roku).
• Najmniejsza liczba strategii rozwoju widoczna jest w gminach wiejskich (79%).

Nieco większe rozbieżności widać analizując lokalizację danego samorządu. Najwięcej JST posiadających strategię rozwoju znajduje się w województwach podkarpackim (93%), małopolskim (92 %) i mazowieckim (89%). Najmniejszy odsetek takich samorządów występuje natomiast w województwach podlaskim (67%), lubelskim (75%) i łódzkim (77%).

Diagnoza w strategii po nowemu

Jedną ze zmian legislacyjnych w ostatnim czasie jest charakter diagnozy – analizy sytuacji wyjściowej. Do tej pory była ona integralnym elementem strategii rozwoju. Po zmianach prawnych diagnoza stała się nie tylko obowiązkowym elementem dokumentu, ale została sprowadzona z obszernej diagnozy do najważniejszych wniosków. Materiały pomocnicze składające się na diagnozę w praktyce składają się na odrębne sprawozdania, zestawienia statystyczne czy opracowania eksperckie.

Elementem diagnozy są również m.in. badania, które docelowo mogą być zaprezentowane w formie najważniejszych wniosków. Sama forma diagnozy nie została precyzyjnie określona. Według ustawy określona jest ona następująco: „Diagnoza sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych”. Jest to jedyna wzmianka na temat treści diagnozy, w związku z tym podczas jej opracowywania należy uwzględnić wskazane przez ustawodawcę trzy obszary, tj.:

• Społeczeństwo,
• Gospodarkę,
• Strefę przestrzenną.

Przy opracowywaniu diagnozy istotne jest, aby nie była ona jedynie zestawieniem suchych faktów i statystyk. Zebrane dane należy zanalizować i wyciągnąć wnioski dla każdego z obszarów.

Badania nieodłącznym elementem strategii

Aby uzyskać pełny obraz diagnozy niezbędnym etapem opracowywania strategii są badania. Rozpoczynając pracę nad dokumentem mamy do dyspozycji szereg metod i technik badawczych, które w zależności od indywidulanych potrzeb i zakresu prac możemy stosować podczas tworzenia strategii. Badania pozwalają dotrzeć do danych na temat samorządu oraz informacji na temat wiedzy i oczekiwań lokalnej społeczności, a tym samym poznać inne spojrzenie na sytuację gminy. Przed rozpoczęciem realizacji badań musimy opracować metodologię badawczą, która usystematyzuje przebieg i cel całego procesu.

Desk research, czyli różnorodność źródeł

Technika jakościowa desk research jest zwykle podstawą prowadzenia badań w ramach różnego rodzaju strategii. W kontekście tworzenia strategii rozwoju JST polega na analizie i przetwarzaniu dostępnych danych m.in. w postaci informacji statystycznych, dokumentów i wewnętrznych danych urzędu, raportów, sprawozdań czy wyników innych badań. Finalny efekt badania desk research stanowić będzie znaczna część diagnozy strategicznej. Niewątpliwą zaletą techniki desk research jest niski koszt jej realizacji (korzystamy z danych, które już zostały wytworzone), a zarazem jej zaawansowanie (mnogość dostępnych źródeł) i możliwość szybkiego rozpoczęcia badania (brak konieczności tworzenia narzędzi badawczych).

Badania ilościowe

W przypadku potrzeby poznania opinii większej grupy mieszkańców odpowiednim rozwiązaniem będą badania ilościowe. W zależności od budżetu, jakim dysponujemy na ten cel oraz obszaru badawczego, badania ilościowe mogą przybrać następujące formy:

• Badania PAPI/CAPI (wywiady bezpośrednie) – w ich przypadku przeszkolona grupa ankieterów realizuje z respondentami wywiady bezpośrednie w terenie. Pytania zadawane są w oparciu o wcześniej opracowany kwestionariusz ankiety, tj. zestaw pytań w formie papierowej (PAPI) lub na podstawie elektronicznego skryptu na laptopie lub tablecie (CAPI). Zaletami tej techniki są duże możliwości w zakresie dotarcia i przekonania respondentów do udziału w badaniu, jednak stanowią one najbardziej wymagającą technikę pod względem nakładów finansowych.
• Badania CATI (wywiady telefoniczne) – w ich przypadku ankieterzy pozyskują dane od respondentów podczas rozmowy telefonicznej w oparciu o wcześniej skonstruowany kwestionariusz ankiety. Badania tego rodzaju są nieco tańsze od typowych badań terenowych (PAPI) oraz są bardziej komfortowe w kontekście realizacji (respondent rozmawia swobodnie przez telefon, bez konieczność bezpośredniej relacji z ankieterem).
• Badania CAWI (wywiady komputerowe) – za ich pomocą możliwe jest uzyskanie informacji od mieszkańców za pomocą ankiety internetowej dystrybuowanej w formie linku lub wiadomości e-mail. CAWI umożliwia zebranie danych w stosunkowo szybki i tani sposób, w związku z tym technika ta często wykorzystywana jest podczas tworzenia strategii rozwoju JST.

Dobór techniki to kwestia indywidualna zarówno pod względem budżetu jakim dysponujemy, jak i zakresu danych, jakie chcemy uzyskać. W niektórych wypadkach możemy łączyć techniki, np. w razie konieczności dotarcia do mieszkańców, z którymi kontakt jest ograniczony. Przykładowo – realizując badania z wykorzystaniem techniki CAWI, aby skutecznie dotrzeć do najstarszych mieszkańców gminy, warto prowadzić z nimi wywiady bezpośrednie PAPI. Grupa ta ze względu na mniejszy odsetek osób korzystających z Internetu może okazać się trudna do przebadania w ramach wywiadów internetowych. Ważne, aby realizacja całego procesu badawczego poprzedzona była profesjonalnie opracowaną metodologią badawczą, która wyjaśni konieczność doboru próby badawczej oraz ewentualnego łączenia technik.

Badania jakościowe

Jednym z rodzajów badań jakościowych jest wspomniany wcześniej desk research. Chcąc jednak zbadać konkretne osoby stosujemy techniki jakościowe, które opierają się o tzw. scenariusz. W przeciwieństwie do badań ilościowych scenariusz badawczy jest bardziej elastyczny od kwestionariusza ankietowego, co oznacza stosunkowo luźną formę rozmowy, której kierunek wyznaczany jest zarówno przez moderatora (osobę prowadzącą spotkanie), jak i respondenta lub grupę respondentów. Badania tego typu mają swobodny charakter – możliwe jest zadawanie dodatkowych pytań spoza scenariuszem. Wywiady w zależności od podjętej tematyki i liczby uczestników trwają zwykle 1,5-2 godziny. Rodzaje technik jakościowych, za pomocą których możemy dotrzeć do mieszkańców lub innych grup docelowych (np. lokalnych liderów, przedsiębiorców, urzędników) w ramach opracowywania strategii rozwoju gminy:

• Indywidualny wywiad pogłębiony (IDI) – technika ta stanowi rozmowę bezpośrednią moderatora z respondentem. Indywidualne podejście do badanego czyni ten rodzaj badania niezwykle szczegółowym, a jednocześnie elastycznym w podejściu do badanego tematu.
• Zogniskowany wywiad grupowy (FGI) – w przypadku tej techniki możliwe jest bezpośrednie poznanie opinii kilku osób (zwykle 6-8 badanych) o różnych poglądach, w stosunkowo krótkim czasie. Zaletą stosowania tej techniki jest również wzajemna interakcja badanych, która przekłada się na ich większą aktywność i chęć do rozmowy.

Badania jakościowe często wykorzystywane są podczas prac nad strategią rozwoju JST. Pozwalają na zdobycie informacji i opinii, które nie są możliwe do zgromadzenia podczas badań ilościowych. Długi czas badania w stosunku do badań ilościowych pozwala na realizację wcześniej opracowanego scenariusza, a także na podjęcie dodatkowych tematów istotnych z punktu widzenia strategii. Sami respondenci dopasowywani są do tematyki rozmowy w sposób celowy, tj. muszą oni spełniać wcześniej określone kryteria (np. uczestnikami mają być wyłącznie osoby mieszkające co najmniej 5 lat na terenie gminy).

Wnioski z diagnozy, czyli SWOT

Dysponując pełną diagnozą, tj., analizą sytuacji wyjściowej uzupełnioną wnioskami z przeprowadzonych badań, kolejnym etapem jest analiza SWOT. To jedna z najczęściej wykorzystywanych metod w zarządzaniu strategicznym zarówno w kontekście przedsiębiorstw czy samorządów. Jej celem jest usystematyzowanie zebranych danych w pozytywne i negatywne czynniki zewnętrzne i wewnętrzne mające wpływ na rozwój samorządu:

• Mocne strony – to wszelkie zidentyfikowane czynniki wewnętrzne, które składają się na potencjał rozwoju gminy. Mogą być nimi np. atrakcyjna lokalizacja samorządu, rozwijające się tereny inwestycyjne czy dobrze rozwinięta infrastruktura turystyczna.
• Słabe strony – to uwarunkowania wewnętrzne, które utrudniają rozwój gminy. Przykładem mogą być niekorzystna sytuacja finansowa samorządu, brak wyróżniających się atrakcji turystycznych, odpływ mieszkańców.
• Szanse – są nimi wszelkie niezależne od gminy czynniki, które mogą wpłynąć pozytywnie na jej dalszy rozwój. Do szans możemy zaliczyć np. korzystne zmiany ustawodawcze, rozwój istotnej infrastruktury komunikacyjnej sąsiadującej z samorządem czy obecność nowych programów zewnętrznych umożliwiających pozyskanie źródeł dofinansowania.
• Zagrożenia – są to wszelkie bariery zewnętrzne mogące ograniczać rozwój gminy, np. dominacja sąsiednich samorządów, powszechne ograniczenie turystyki lokalnej.

Analiza SWOT wydaje się być stosunkowo łatwa w przygotowaniu. Podczas jej tworzenia dysponujemy już przecież obrazem sytuacji wyjściowej w postaci diagnozy, z której należy jedynie „wyciągnąć” odpowiednie dane. Często jednak gdy zaczynamy analizować poszczególne czynniki dochodzi do mylenia ze sobą mocnych stron z szansami oraz słabych stron z zagrożeniami. Najważniejszą zasadą jest zatem oddzielenie pozytywnych i negatywnych czynników w kontekście ich pochodzenia (czynniki zewnętrzne i wewnętrzne).

Wizja i misja, czyli droga do celów

Istotną częścią strategii rozwoju jest zdefiniowanie celów strategicznych i operacyjnych, czyli priorytetów i działań, jakie chcemy realizować. Wcześniej jednak musimy określić misję i wizję JST, które stanowią niejako punkt wyjścia do dalszych kroków planowania strategicznego.

Tworząc wizję i misję powinniśmy odzwierciedlić sens i sprecyzować oczekiwania wobec gminy. Rolą wizji jest określenie, czym samorząd ma się stać w przyszłości. Nie patrzymy zatem na stan obecny, zamiast tego przewidujemy, co gmina powinna osiągnąć. Misja natomiast osadzona jest w czasie teraźniejszym. Stanowi refleksję na temat samorządu w kwestii istoty jego funkcjonowania i działalności.

Cele strategiczne według ustawy o samorządzie gminnym mają odzwierciedlać rozwój w wymiarze trzech sfer, dla których wcześniej opracowywana była diagnoza, tj. wymiar społeczny, gospodarczy i przestrzenny. W dalszym kroku należy sprecyzować cele operacyjne, które stanowią niejako działania niezbędne do osiągnięcia celów strategicznych. Dysponując kompletem celów strategicznych i operacyjnych jesteśmy w stanie w dalszym kroku określić kierunki działań, czyli rodzaje planowanych przedsięwzięć oraz oczekiwane rezultaty i wskaźniki ich osiągnięcia.

Pozostałe obowiązkowe elementy strategii rozwoju

Jednym z obowiązkowych elementów strategii rozwoju samorządu jest model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy. Jego celem jest zobrazowanie zaplanowanych kierunków rozwoju przestrzennego na terenie gminy. Prezentuje również zmiany, które mają się dokonać w przestrzeni gminnej, aby osiągnąć obrane cele strategiczne. Przykładowy model oraz wskazówki pomocne w opracowaniu strategii rozwoju gminy zebrane zostały w Praktycznym Poradniku Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Kolejnym obowiązkowym elementem ujętym w ustawie jest uwzględnienie obszarów strategicznej interwencji (OSI) określonych w strategii rozwoju województwa.

Czym są OSI? To dokładnie wyjaśnia ustawodawca: „Obszar strategicznej interwencji – określony w strategii rozwoju obszar o zidentyfikowanych lub potencjalnych powiązaniach funkcjonalnych lub o szczególnych warunkach społecznych, gospodarczych lub przestrzennych, decydujących o występowaniu barier rozwoju lub trwałych, możliwych do aktywowania, potencjałów rozwojowych, do którego jest kierowana interwencja publiczna łącząca inwestycje, w szczególności gospodarcze, infrastrukturalne lub w zasoby ludzkie, finansowane z różnych źródeł, lub rozwiązania regulacyjne” W praktyce uwzględnienie OSI w strategii rozwoju samorządu ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy nasza gmina znajduje się w pobliżu obszaru szczególnej interwencji bądź czy ona sama nie wymaga takiego działania na swoim terenie.

Wśród wytycznych dla strategii rozwoju gminy pojawia się również konieczność uwzględnienia systemu realizacji strategii, w tym wytycznych do sporządzania dokumentów wykonawczych. Oznacza to, że strategia ma nie tylko określać cele, jakie samorząd zamierza osiągnąć, ale również kierunki lub konkretne działania do wykonania. Obowiązkowe elementy strategii zamykają ramy finansowe i źródła finansowania, czyli wskazanie potencjalnych źródeł, dzięki którym planowane działania będą możliwe do realizacji. W tym miejscu można wskazać na środki unijne, dotacje z województwa czy środki własne samorządu.

Źródła i inspiracje

1. Goranczewski , D. Puciato, Zastosowanie analizy SWOT w formułowaniu strategii rozwoju turystyki na obszarach recepcyjnych, Turyzm 2010, 20/2
2. Sołoducho-Pelc, Zarządzanie strategiczne przez wizję i misję, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Numer nr 260 Zarządzanie strategiczne w praktyce i teorii, 2012, s. 431-432
3. Modele struktury funkcjonalno-przestrzennej w strategiach rozwoju, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Departament Strategii, 2020, s. 1-2
4. Strategia rozwoju gminy poradnik praktyczny, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, 2021, s. 82
5. Strategie rozwoju samorządów w Polsce, Grant Thornton, 2020, s. 3-8
6. https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19900160095/U/D19900095Lj.pdf
7. https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20062271658/U/D20061658Lj.pdf
8. https://www.prawo.pl/samorzad/strategie-rozwoju-gmin-nie-sa-obowiazkowe-ale-maja-umocowanie,504415.html
9. https://samorzad.pap.pl/kategoria/aktualnosci/diagnoza-podstawa-opracowania-strategii-rozwoju-jednostki-samorzadu

Streszczenie

• Strategie rozwoju są opracowywane przez zdecydowaną większość samorządów. Dzieje się tak pomimo braku ustawowego obowiązku w zakresie ich posiadania.
• Od 2020 roku strategie rozwoju samorządów stopniowo stawały się coraz bardziej uporządkowane pod względem wytycznych w zakresie ich treści. Określony został szereg elementów obowiązkowych, co w przyszłości pozwoli na ujednolicenie tych dokumentów w całej Polsce.
• Szacuje się, że strategie rozwoju posiada ponad 80% wszystkich samorządów (stan na sierpień 2020 r.). Najbardziej liczną grupą JST dysponującą tego typu dokumentem są miasta na prawach powiatu (97%), najmniejszą zaś gminy wiejskie (79%) .
• Wśród nowych wytycznych dla gmin w zakresie opracowywania strategii rozwoju znalazła się m.in. zmodyfikowana forma diagnozy – analizy sytuacji wyjściowej. Stanowi ona obowiązkowy element dokumentu strategicznego, jednak w bardziej skondensowanej formie niż dotychczas. Co istotne, ma ona uwzględniać obszary obejmujące kwestie związane ze społeczeństwem, gospodarką oraz strefą przestrzenną.
• W ramach diagnozy warto sięgnąć po różne metody i techniki badawcze, za pomocą których uzyskamy pełniejszy obraz samorządu uzupełniony o opinie i wskazówki określonych grup docelowych. Decydując się na badania mamy do dyspozycji techniki ilościowe oraz jakościowe. Każda z nich pozwala zgromadzić cenne dane istotne z punktu widzenia strategii. Wybór określonych metody i technik stanowić będzie podstawę do opracowania metodologii badawczej, która uporządkuje przebieg i cel całego procesu.
• Ważnym krokiem poprzedzającym etap planowania strategicznego jest opracowanie analizy SWOT. Jej istotą jest określenie wewnętrznych mocnych i słabych stron oraz zewnętrznych czynników stanowiących szanse lub zagrożenia dla samorządu w kontekście jego rozwoju.
• Sformułowanie misji i wizji samorządu pozwala w dalszych krokach przejść do planowania strategicznego, tj. określić cele strategiczne i operacyjne, następnie określić kierunki działań, czyli rodzaje planowanych przedsięwzięć, a także zdefiniować oczekiwane rezultaty i wskaźniki ich osiągnięcia.
• Nowym obowiązkowym elementem strategii rozwoju JST jest również model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, który ma stanowić graficzną prezentację zaplanowanych kierunków rozwoju przestrzennego na terenie gminy. Ponadto autorzy strategii mają obowiązek uwzględnienie w dokumencie obszarów strategicznej interwencji (OSI) określonych w strategii rozwoju województwa.
• Wśród kolejnych wytycznych względem dokumentu znajduje się system realizacji strategii, tj. kierunki lub konkretne działania do wykonania w ramach strategii. Ostatnimi obowiązkowymi elementami są ramy finansowe i źródła finansowania, czyli wskazanie na potencjalne źródła dedykowane do realizacji strategii.

Podsumowanie

Strategia rozwoju gminy stanowi podstawę planowania i zarządzania strategicznego. Zdecydowana większość samorządów w Polsce dysponuje własną strategią rozwoju, pomimo wyraźnego braku obowiązku jej posiadania. Dokument ten umożliwia identyfikację potrzeb i możliwości gminy, które zostają sformułowane na nowe cele i kierunki działania. Strategia pozwala również na odpowiednio wczesne planowanie własnych zasobów oraz wspiera możliwość aplikacji o zewnętrzne środki finansowe. W ramach nowego pakietu przepisów z zakresu polityki rozwoju, który wszedł w życie w 2020 roku, utrzymano fakultatywny charakter strategii, jednak określonych zostało szereg obowiązkowych elementów. Wśród nich znalazły się m.in. diagnoza, czyli sytuacja wyjściowa, w jakiej znajduje się samorząd, wizja i misja gminy, cele strategiczne, w tym kierunki działań, tj. rodzaje planowanych przedsięwzięć, a także oczekiwane rezultaty i wskaźniki ich osiągnięcia. Nowym elementem jest również opracowanie i zamieszczenie w dokumencie strategii modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, który ma za zadanie zobrazować obrane kierunki rozwoju przestrzennego na terenie samorządu.